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四省农村计划生育家庭的奖励政策及落实情况分析
2008-03-06 17:34:03 来源：互联网点击：网友评论条[发表] [收藏该文]

	（国家人口计生委“农村计划生育家庭的养老问题与对策研究”课题报告集《谁为实行了计划生育的农民养老》，2003年6月）　　2002年11月，为实施国家计划生育委员会“农村计划生育夫妇的养老问题与对策研究”课题，中国人口信息研究中心和南开大学人口与发展研究所的研究人员，赴黑龙江、甘肃、四川和湖北4省进行了实地调查。调查采用分层整群抽样的办法，按照经济发展水平高、中、低的三个不同层次，在每个省分别抽取约3000户作为调查对象。经事后质量检查，最后合格的调查样本总量为11618户。本文拟根据该调查的统计结果，对上述四省农村计划生育家庭，特别是农村独生子女家庭的优待和奖励政策的落实情况作一归纳和分析，以发现政策落实过程中实际存在和需要解决的问题，并对问题的解决提出建议。一、现行农村计划生育奖励政策概述 2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，该法已从2002年9月1日起开始施行。其中的第四章规定了对实行计划生育公民的奖励、优待，建立有利于计划生育的社会保障制度。第二十三条规定，国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励。第二十四条规定，国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险费和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。第二十七条规定，自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。获得《独生子女光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女子女父母奖励。第二十八条规定，地方各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠；对实行计划生育的贫困家庭，在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾。该法于2001年底公布后，全国各省、自治区、直辖市都结合当地实际情况，制定出具体的实施办法。　　实际上，在《人口与计划生育法》颁布实施之前，上世纪80年代末至90年代初，全国各地（广东省为1980年）在各自初次制定的计划生育条例中，就对农村计划生育家庭奖励政策的执行制定了若干条目的具体措施，尤其是对领取了《独生子女父母光荣证》的家庭更有独特的优待和奖励办法，90年代中期和后期又作了多次修改和完善。概括起来，主要有以下几方面：一是享受独生子女保健费；二是独生子女优先入托、入园、入学、就医、就业；三是优先划拨宅基地或责任田；四是优先贷款、扶贫、救济、生产资料供应、技术培训等；五是优先子女医疗保险及其父母养老保险；六是优先承包荒山、荒地、草场或果林等；七是对计划生育家庭给予一次性的奖励费；等等。　　由此可见，计划生育奖励政策不是一个新话题。然而，由于缺乏调查数据，真正全面系统地研究如何制定本地区切实可行的农村计划生育奖励政策，以及考察和分析现行奖励政策落实情况的研究却不多。文献检索后发现，这方面的研究论文较为鲜见，大约每年只有2～3篇，且多为理论性的综述，而缺乏对现实状况的描述和分析。　　二、四省农村计划生育奖励政策的落实情况分析　　在黑龙江等4省实施的“农村计划生育夫妇的养老问题与对策研究”课题的抽样调查中，对农村计划生育奖励政策的落实情况进行了专门调查。调查问卷中设置了这样一个问题，“您家是否享受以下计划生育家庭的优惠政策？（提示，复选）”，列出的选项有，领取独生子女费；父母养老保险；子女医疗保险；入托、入学照顾；多分宅基地或责任田；优先贷款、扶贫、救济；优先招工、就业；优先优惠承包荒山、荒地、草场或果林；一次性的奖励费；政府给予的其他优惠。这些选项基本涵盖了4省现行的农村计划生育家庭的奖励政策。　　统计分析表明，2001年黑龙江省领取独生子女证率为33.58%，在4省中位居第2，在全国也可进入前十名，但若考虑城乡差异，则农村的领证率要低一些。2001年甘肃省领取独生子女证率仅为10.69%，属4省中最低，在全国为倒数第六名，若考虑城乡差异，则农村的领证率更低。2001年四川省领取独生子女证率为37.24%，在4省中为最高，在全国位居第五名，但若考虑城乡差异，则农村的领证率要低。2001年湖北省领取独生子女证率为18.81%，在4省中排位第3，若考虑城乡差异，则农村的领证率会不足10%。　　根据黑龙江等4省的奖励条款和调查问卷分析，独生子女费享受率黑龙江省为17.0%；甘肃省为3.7%；四川省为39.3%；湖北省为41.9%。甘肃省父母养老保险享受率为4.0%，其它三省无该项奖励条款。子女医疗保险享受率四川省为8.1%；湖北省为4.6%；其它二省无该项奖励条款。入托、入学照顾享受率黑龙江省为1.8%；甘肃省为2.2%；湖北省为0.3%；四川省无该项奖励条款。多分宅基地或责任田享受率四川省为9.2%；湖北省为2.0%；其它二省无该项奖励条款。优先贷款、扶贫、救济享受率黑龙江省为4.4%；甘肃省为12.6%；四川省为1.6%，湖北省无该项奖励条款。优先招工、就业享受率黑龙江省为0.4%；甘肃省为2.2%；四川省为1.1%；湖北省为0.1%。优先优惠承包荒山、荒地、草场或果林享受率甘肃省为4.2%，其它三省无该项奖励条款。一次性的奖励费享受率四川省为9.5%；湖北省为3.3%；其它二省无该项奖励条款。政府给予的其他优惠享受率黑龙江省为4.8%；甘肃省为5.9%；四川省为4.9%；湖北省为2.7%（见下表）。注释：①数据来源于“农村计划生育夫妇的养老问题与对策研究”课题抽样调查，国家计划生育委员会，2002年11月。　　　②表中“/”为该省无此奖励条款。　　甘肃省自2000年起开始为双女户办理养老保险，每户600元，由县里出资。表面上看，这一奖励政策充分体现了党和政府对双女户的优待和照顾，而实际上，600元的保险根本解决不了将来双女父母的养老问题。待双女父母60岁领取这笔养老金时，利息只有200余元，本息相加总共才有800余元，如何能承受繁重的养老职责？因此，农村基层计划生育干部和育龄群众都反映，这600元的养老保险只体现了政策上的优待，并不解决老年后的生活问题。而且，保险单的收藏和保管时间太长，易于损坏和丢失。干部和群众强烈呼吁养老保险要为群众做实事，商业保险行不通，可以考虑其它方式，如为独生子女户和双女户办理养老储蓄，以定期零存整取的方式，先由政府出资为独生子女户和双女户存储一笔基金，之后由各户每隔一定周期续存一定款额，直至独生子女或双女父母年长到一定年龄时，方可领用这笔养老金。这种办法会使计划生育家庭确实能够享受到计划生育的实惠。　　上述分析反映出，农村计划生育奖励政策在黑龙江等4省的落实率极低的，表面上看这是缘自领取独生子女证率低，深层次原因则一是领证后奖励政策落实率低，独生子女证对群众缺乏吸引力；二是有些干部因难以落实奖励政策而不鼓励群众领证。按计划生育政策的规定，如果不申领独生子女证，即便是独生子女家庭，也仍然无权享受计划生育奖励政策，这就造成了有政策却无落实对象的局面，进而使得奖励政策对农村计划生育工作的推动作用极其微弱。　　三、落实农村计划生育奖励政策需要解决的问题和建议　　通过对黑龙江等4省农村计划生育奖励政策的落实情况进行分析，可以看出，尽管各地在落实优待和奖励政策中尽其所能，作出了很大努力，不同程度地推动了农村计划生育工作的开展，但存在的问题也不少。具体来说，主要有以下几方面：　　1、计划生育奖励政策应与其它相关政策配套和接轨计划生育奖励政策的执行不是一个简单的照章办事的过程，而是一个执行一系列方方面面决策的过程。有些计划生育奖励政策制定得不切合实际，与市场经济条件下的某些政策不协调，不一致，不接轨，加之社会分配存在某种程度的不合理，以及各地各级地方政府对农村计划生育奖励政策的重视程度不同，使政策的贯彻落实不平衡，不完全，不连续，甚至根本得不到落实，计划生育奖励政策因此而失去了利益导向的作用。　　例如，在落实农村划分责任田和宅基地应当优先照顾独生子女户这一奖励政策时，农村划分责任田是按人口划分，即有户口就有权划分到责任田，没有户口就没有权划分到责任田。这种政策虽使农村的超生子女因落不下户口而暂时划分不到责任田，但独生子女能划分到责任田却没有得到优先照顾。据相关文献报道，有些农村地区对宅基地的划分政策是，只要有农村户口，男孩就有权划分到宅基地，女孩则没有这个权利，划分宅基地是按照有农村户口的男孩划分，而并不是依据是不是独生子女的标准划分，所以，独生子女户，特别是独女户甚至双女户在划分宅基地方面根本得不到优先照顾。　　建议在制定农村计划生育奖励政策时，应考虑相关的社会经济政策是否配套和接轨。如确有必要制定的奖励政策遇到不一致的相关政策，政府应出面协调，调整和完善相关政策，避免计划生育部门与其它部门各自为政，闭门造车，使得出台的政策相互矛盾，相互背离，无从落实。　　2、计划生育奖励政策的制定应考虑地区经济条件差异虽然各省都根据本省特点制定了各自的计划生育奖励政策，但由于省内各地区经济发展的不平衡，造成了不同经济条件的地区对奖励政策落实程度的不同。经济条件好的地区奖励政策可以落实或部分落实，经济条件差的地区受到经济发展的限制和制约，奖励政策有如一纸空文，有法不依，有法难依，使育龄群众在相同的政策环境下，受到不同的待遇，这是不公平也是不公正的。　　例如，发放农村独生子女父母奖励费或称独生子女保健费这一奖励政策，在多数农村地区形同虚设，原因是经济条件困难，乡村干部的工资都落实不了，独生子女父母奖励费就更不了了之了。有些地方甚至少让或不让群众申领独生子女证，以缓解或免除因支付其奖励费而造成的经济压力。这是错误的，甚至可以说是违法的，必须坚决予以纠正。作为独生子女父母有权利按照有关法律法规的规定要求享受优待和奖励。　　要使奖励政策真正发挥对计划生育的推动作用，制定的奖励条款必须是奖励者能够负担得起，并真正能够兑现的，否则就成为一种难以“充饥”的“画饼”，反而起到相反作用。为了保证农村计划生育奖励政策在不同经济发展水平的地区都能得以贯彻落实，建议各省、自治区、直辖市在制定奖励政策时，考虑各地区经济条件的差异，实行分类指导，不搞“一刀切”，在落实政策的要求上留有充分余地，便于地方政府在落实政策时根据自身的经济条件进行适当微调。而且，对经济条件好的地区要求落实到位的程度要高，对经济条件相对落后的地区，要伸出援助之手，想尽一切办法给予一定的经济资助和政策倾斜，建立和健全这些地区的计划生育利益导向机制，使其有法可依，有法必依，也使这些地区育龄群众的计划生育积极性通过落实奖励政策而得以鼓励和持续。　　3、正确处理计划生育奖励政策与处罚政策的关系　　有些地方的计划生育部门在执行现行的计划生育政策时，往往偏重于对违反计划生育政策的群众给予经济处罚，而忽视和偏轻于对群众实行应有的奖励。由于计划生育利益导向机制不健全，弱化了群众对计划生育政策的相信程度，也弱化了党群、干群关系，并且在一定程度上促使部分群众宁肯铤而走险去超生，也不愿因实行计划生育而获得微薄奖励或根本得不到奖励。他们认为，只有增加了家庭劳动人口，才有可能使家庭摆脱贫困走上富裕之路，将来也可以实现老有人养。　　就目前农村而言，真正符合二孩生育条件而自愿只生一个子女的夫妇仍占少数。就是有也是因为特殊情况暂时不想生或不能生。有的人即便不符合二孩生育条件，也不愿领取独生子女证，认为独生子女证是紧箍咒，领了就不能再生了。再者，领了也享受不到奖励，不如不领，这样还可以观望和等待生育第二个孩子的可能性。之所以出现这种局面，某种程度上归因于农村计划生育奖励政策贯彻落实不力。　　建议从各级政府部门和计划生育部门的领导做起，充分认识到落实农村计划生育奖励政策对推动农村计划生育工作的重大现实意义，要看到，奖励政策比处罚政策更顺应民心，更具有亲和力，也更易于为群众所接受，在一定程度上会比处罚政策更加起到促进农村计划生育工作的作用。在落实计划生育奖惩政策时，以奖励为主，奖励为先，使育龄群众真正得到计划生育的好处，享受计划生育的实惠。主要参考文献：　　1、陈星桥“认真落实有关独生子女的奖励优惠规定”，《人口研究》，2000年第6期。　　2、窦天祥、陈效波“计划生育优惠政策问题之研究”，《人口信息》，2000年第2期。　　3、《2002年中国人口数据表》，中国人口信息研究中心，2002年。　　4、　姚宗桥“中国计划生育政策研究”，博士学位论文，2002年11月。

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